Enfrentando los desafíos de la "Permisología" en el sector construcción
En los últimos años, la industria de la construcción en Chile ha enfrentado importantes desafíos en materia de eficiencia y productividad. Uno de los mayores obstáculos identificados por los actores del sector es la excesiva "permisología", término coloquial que se refiere a la gran cantidad de permisos, autorizaciones y trámites requeridos para desarrollar proyectos de construcción en el país. Esto ha generado serios retrasos y sobrecostos, impactando negativamente la competitividad del sector y el dinamismo de la inversión.
De acuerdo al informe "Análisis de los permisos sectoriales prioritarios para la inversión en Chile" publicado por la Comisión Nacional de Evaluación y Productividad (CNEP) en agosto de 2023, existen actualmente 439 trámites que afectan el proceso de inversión en construcción, de los cuales 309 representan una barrera potencial que eventualmente podría impedir la realización de un proyecto.
De acuerdo al informe "Análisis de los permisos sectoriales prioritarios para la inversión en Chile" publicado por la Comisión Nacional de Evaluación y Productividad (CNEP) en agosto de 2023, existen actualmente 439 trámites que afectan el proceso de inversión en construcción, de los cuales 309 representan una barrera potencial que eventualmente podría impedir la realización de un proyecto.
El retraso en los tiempos de tramitación de proyectos representa un verdadero costo oculto para la actividad constructora e inmobiliaria. El Índice del Costo Económico por "Permisología" (ICEP), desarrollado por académicos de la Universidad San Sebastián, estima que este fenómeno le cuesta alrededor de un 0,5% del PIB anual a la economía en términos de actividad económica no realizada o rezagada producto del retraso de las inversiones. En 2023, el ICEP alcanzó los US$ 1.958 millones, equivalentes al 0,58% del PIB.
Ante este complejo escenario, resulta fundamental analizar en profundidad las causas, impactos y potenciales soluciones para enfrentar esta problemática que amenaza el crecimiento y desarrollo de uno de los sectores más importantes de la economía nacional.
La excesiva "permisología" se ha convertido en una barrera significativa para el desarrollo eficiente de proyectos de construcción en Chile, generando altos costos económicos y afectando la productividad del sector. Para enfrentar este desafío, se requiere una modernización integral del marco regulatorio y una mayor coordinación entre los organismos públicos involucrados en la tramitación de permisos, junto con la incorporación de nuevas tecnologías que faciliten y agilicen los procesos. Solo así podrá la industria de la construcción convertirse en un real motor del crecimiento y el desarrollo sostenible del país.
Impacto económico de la "permisología"
Uno de los principales efectos negativos de la excesiva tramitación de permisos es el alto costo económico que representa para el país. Según el Índice del Costo Económico por "Permisología" (ICEP), desarrollado por investigadores de la Universidad San Sebastián, en 2023 este fenómeno le costó a Chile alrededor de US$ 1.958 millones, equivalentes al 0,58% del PIB.
Este índice, que mide la actividad económica no realizada o rezagada producto del retraso en la puesta en marcha de proyectos aprobados y potencialmente aprobados, alcanzó un peak en 2016, con un costo de US$ 2.305 millones, representando el 0,92% del PIB de ese año.
En el primer trimestre de 2024, el ICEP de los últimos 4 trimestres acumula US$ 1.867 millones. Históricamente, el costo anual promedio desde 2002 a 2024 ha sido de 0,5% del PIB.
Cabe destacar que más del 60% del costo económico de la permisología se concentra en los proyectos que requieren un Estudio de Impacto Ambiental (EIA), los cuales suelen ser de mayor envergadura y complejidad. En 2023, un 67,6% de este tipo de proyectos estaban retrasados respecto a los plazos legales de tramitación.
Estos elevados costos representan recursos que podrían haberse invertido en más y mejores proyectos de construcción, con los consiguientes beneficios en generación de empleo, dinamismo económico y bienestar social. En un contexto en el que se proyectan importantes necesidades de inversión en infraestructura, vivienda y obras públicas para impulsar la reactivación post-pandemia y avanzar hacia el desarrollo sostenible, reducir la carga de la permisología se vuelve un imperativo.
Retrasos excesivos en la tramitación de permisos
Otro impacto crítico de la permisología son los extensos tiempos que demoran los proyectos de construcción en obtener las autorizaciones necesarias para iniciar obras. El estudio "Calidad Regulatoria en Chile: Una revisión de sectores estratégicos" de la CNEP (2019) evidenció que, si bien los plazos oficiales establecían una tramitación completa de permisos en 2,7 años en promedio, en la práctica algunos proyectos podían tardar más de 10 años debido a los tiempos efectivos.
Al analizar los datos del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), principal organismo encargado de la evaluación de proyectos, se constata que en 2023 se requirieron en promedio 985 días corridos para obtener una Resolución de Calificación Ambiental (RCA) favorable en el caso de los EIA, muy por sobre el promedio histórico de 434 días. En el caso de las Declaraciones de Impacto Ambiental (DIA), un trámite menos complejo, el tiempo promedio fue de 360 días, también superando largamente la media histórica de 218 días.
En el primer trimestre de 2024, el tiempo de tramitación promedio de un proyecto en el SEIA fue de 399 días corridos, un 73,6% por sobre la cifra histórica, con casos extremos de iniciativas que han demorado más de 1.000 días en ser aprobadas.
Estos retrasos se explican por diversos factores, entre ellos la falta de capacidades y recursos en los organismos evaluadores, problemas de coordinación interinstitucional, complejidad y dispersión del marco normativo, y carencia de estandarización en los criterios de admisibilidad y evaluación de proyectos.
Cabe señalar que las demoras excesivas no solo perjudican a los titulares de los proyectos, sino también a las comunidades que se ven afectadas por extensas incertidumbres respecto a cuándo se concretarán las inversiones en sus territorios.
Dificultades para avanzar en reformas regulatorias
A pesar de que existe un amplio consenso sobre la necesidad de reformar y agilizar el sistema de permisos para favorecer la inversión y el crecimiento del sector construcción, lo cierto es que los avances legislativos y normativos han sido lentos y fragmentados.
Según el registro del Congreso Nacional, desde 2013 se han presentado al menos 4 proyectos de ley con el objetivo de modificar aspectos relevantes del SEIA y reducir los tiempos de tramitación, pero ninguno ha logrado completar su tramitación. El más reciente, ingresado en enero de 2024 (Boletín 16552-12), propone entre otras medidas fortalecer las atribuciones del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA), establecer un régimen recursivo más simple y modificar las causales de ingreso de proyectos al sistema. Si bien constituye un avance, desde el sector privado se ha criticado su insuficiencia y la carencia de medidas más audaces para realmente destrabar la permisología.
En paralelo, el gobierno también ingresó en 2024 un proyecto de ley (Boletín 16566-03) para establecer una Ley Marco de Autorizaciones Sectoriales, con el fin de estandarizar y agilizar la tramitación de permisos sectoriales fuera del SEIA. No obstante, se ha cuestionado la real efectividad que podría tener esta normativa considerando las deficiencias de recursos y coordinación que presentan los organismos públicos a cargo de estos permisos.
Urge entonces generar un acuerdo político y social amplio sobre la urgencia de una reforma integral al sistema de autorizaciones para proyectos de inversión, que aborde decididamente las barreras normativas, institucionales y de gestión que hoy lo afectan. Solo una mirada sistémica y comprehensiva permitirá destrabar efectivamente la permisología y liberar el potencial del sector construcción.
Impacto en la competitividad y el atractivo del país para la inversión
Más allá del costo económico directo, la permisología excesiva también tiene un efecto negativo en la competitividad internacional de Chile y su capacidad para atraer inversión en proyectos de construcción e infraestructura.
En su más reciente "Reporte de Competitividad Global", el Foro Económico Mundial (WEF) situó a Chile en el lugar 44 entre 141 economías analizadas. Si bien esto representa una posición destacada a nivel regional, en el pilar específico de "Dinamismo Empresarial", que incluye variables asociadas a la facilidad para hacer negocios, el país aparece en el lugar 97. Más aún, en el indicador específico de "Carga de la Regulación Gubernamental" Chile se ubica en el puesto 101, muy por debajo de varias economías de la OCDE.
Por su parte, el último reporte "Doing Business" del Banco Mundial (2020), que mide la facilidad para hacer negocios en 190 países, posicionó a Chile en el lugar 59 a nivel global, descendiendo seis posiciones respecto al informe anterior. En el indicador de "Manejo de Permisos de Construcción", clave para el sector, el país aparece en el lugar 63.
Estos antecedentes reflejan que, si bien Chile mantiene una posición competitiva sólida en comparación a otras economías emergentes, existen importantes brechas en materia de facilidad regulatoria para desarrollar proyectos de inversión. En un escenario global cada vez más dinámico y exigente, en el que Chile compite por atraer capitales para impulsar su desarrollo, reducir la carga de la permisología resulta crucial para no perder atractivo frente a otros destinos de inversión.
Evidencia y datos
Algunos datos y cifras que evidencian la magnitud del desafío de la permisología en el sector construcción en Chile:
Según el estudio "Análisis de los permisos sectoriales prioritarios para la inversión en Chile" (CNEP, 2023), actualmente existen 439 trámites que afectan la inversión en construcción, de los cuales 309 representan potenciales barreras.
En 2019, la CNEP identificó 400 permisos distintos necesarios para desarrollar proyectos de inversión en construcción, con un promedio de 147 permisos por proyecto. La tramitación completa podía tomar oficialmente 2,7 años, pero en la práctica algunos proyectos requerían más de 10 años.
El Índice del Costo Económico por "Permisología" (ICEP) estima que en 2023 este fenómeno le costó a Chile US$ 1.958 millones, equivalentes al 0,58% del PIB. El peak se alcanzó en 2016, con un costo de US$ 2.305 millones, equivalentes al 0,92% del PIB.
-En promedio, entre 2002 y 2024, el costo económico de la permisología ha sido de 0,5% del PIB por año. Sobre el 60% de este costo se concentra en los proyectos que requieren Estudios de Impacto Ambiental (EIA).
En 2023, el 67,6% de los proyectos ingresados al Sistema de Evaluación Ambiental (SEIA) estaban retrasados respecto a los plazos legales.
El tiempo promedio para obtener una Resolución de Calificación Ambiental (RCA) favorable para un EIA fue de 985 días en 2023, más del doble del promedio histórico de 434 días. Para una Declaración de Impacto Ambiental (DIA), el promedio fue de 360 días, también muy superior a la media de 218 días.
En el primer trimestre de 2024, un proyecto demoraba en promedio 399 días en ser tramitado por el SEIA, un 73,6% más que el tiempo histórico. Algunos proyectos han tardado más de 1.000 días.
Chile aparece en el lugar 44 entre 141 economías en el Ranking de Competitividad Global 2019 del WEF. Sin embargo, en el pilar de "Dinamismo Empresarial", que incluye indicadores de facilidad regulatoria, se ubica en el puesto 97.
En el reporte Doing Business 2020 del Banco Mundial, Chile se ubicó en el lugar 59 entre 190 países en facilidad para hacer negocios. En el indicador "Manejo de Permisos de Construcción" apareció en el puesto 63.
Desde 2013 se han presentado al menos 4 proyectos de ley para agilizar el SEIA y reducir la permisología, pero ninguno ha completado su tramitación. Los proyectos más recientes del gobierno son el Boletín 16552-12 para reformar el SEIA y el Boletín 16566-03 para crear una Ley Marco de Tramitación de Permisos Sectoriales.
Contrapuntos y refutaciones:
Frente al diagnóstico de que la permisología excesiva representa una barrera relevante para el desarrollo de proyectos de construcción e infraestructura en Chile, cabe considerar algunas visiones críticas:
Desde algunos sectores se plantea que la prioridad no debiese ser acelerar la aprobación de proyectos a toda costa, sino asegurar una evaluación rigurosa de sus impactos y una adecuada participación de las comunidades. Esto en el entendido de que proyectos mal evaluados pueden generar altos impactos ambientales y sociales.
Al respecto, cabe precisar que las propuestas para agilizar el sistema apuntan a optimizar aspectos de gestión, coordinación y estandarización, sin por ello renunciar a altos estándares de calidad de la evaluación. De lo que se trata es de eliminar trámites innecesarios o redundantes, acotar discrecionalidades, mejorar la calidad de la información y generar un proceso de evaluación más expedito pero riguroso.
Desde una mirada opuesta, algunos actores plantean que la regulación actual no sería excesiva sino adecuada y que la responsabilidad de los retrasos en la tramitación recaería principalmente en los propios titulares de proyectos, quienes ingresarían al sistema con información incompleta o deficiente.
Frente a esto, es claro que la responsabilidad de los retrasos es compartida y que también hay espacio de mejora en la calidad de los proyectos que se presentan a tramitación. Sin embargo, las cifras reflejan que incluso iniciativas bien formuladas enfrentan tiempos de evaluación muy superiores a los legalmente establecidos, debido a problemas de gestión de los organismos públicos. Según el estudio de la CNEP de 2023, en promedio solo un 20% de los retrasos se explica por demoras atribuibles a los titulares.
También se ha planteado que el foco en reducir tiempos podría generar un incentivo perverso a aprobar proyectos de forma poco rigurosa para cumplir metas de gestión.
Sobre este punto, cualquier reforma debe poner énfasis en generar contrapesos institucionales y mecanismos de control que impidan una aprobación irreflexiva de iniciativas. El rol de la Superintendencia de Medio Ambiente y los Tribunales Ambientales en la fiscalización y sanción de infracciones es clave. También lo es fortalecer los procesos de participación ciudadana para incorporar las visiones de las comunidades. La meta debe ser lograr un equilibrio virtuoso entre agilidad, rigurosidad técnica y diálogo territorial.
Conclusiones y llamado a la acción:
La revisión de los antecedentes confirma que la excesiva "permisología" representa hoy una barrera relevante para el oportuno desarrollo de proyectos de construcción e infraestructura en Chile, con altos costos económicos, sociales y de competitividad. Enfrentar este desafío requiere avanzar decididamente en una agenda de modernización regulatoria e institucional que aborde de manera integral las causas de esta problemática.
En lo inmediato, resulta importante apoyar una tramitación expedita de los proyectos de ley actualmente en discusión en el Congreso para perfeccionar el Sistema de Evaluación Ambiental (boletín 16552-12) y generar un marco normativo único para los permisos sectoriales (boletín 16566-03). Si bien estas iniciativas son perfectibles, contienen medidas valiosas para agilizar procesos, reducir discrecionalidades y mejorar la coordinación entre organismos.
Adicionalmente, es necesario seguir fortaleciendo las capacidades de los servicios públicos a cargo de la evaluación de proyectos, dotándolos de mayores recursos humanos y tecnológicos.
La digitalización de procesos y la interoperabilidad entre plataformas puede reducir significativamente los tiempos de tramitación.
Desarrollar sistemas de fast-track para proyectos de baja complejidad o de alto interés público debiera ser una prioridad.
Seguir invirtiendo en generar información de calidad sobre el territorio para mejorar el diseño de los proyectos y su evaluación.
Completar catastros de patrimonio cultural y natural, y desarrollar una plataforma integrada de información geoespacial son tareas pendientes.
Capacitar a profesionales y técnicos en las nuevas tecnologías y enfoques también es clave, tanto a aquellas personas que solicitan los permisos como quienes los otorgan (ambos lados del mostrador).
Finalmente, todo esfuerzo de agilización de los sistemas de permisos debe vincularse a un fortalecimiento de los mecanismos de participación ciudadana, transparencia y acceso a la información pública, que permita una adecuada trazabilidad, de modo de generar confianza en las comunidades sobre la calidad y legitimidad de las decisiones de inversión.
Solo con una mirada sistémica, que involucre al Estado, las empresas y la sociedad civil, podremos construir un sistema de autorizaciones de proyectos de inversión que logre equilibrar adecuadamente dinamismo, sustentabilidad y legitimidad social. Debemos ser capaces de generar certezas de largo plazo para las inversiones, agilidad para su ejecución y diálogo para los territorios, y así liberar el potencial del sector construcción como un motor de desarrollo sostenible e inclusivo para Chile. Ese es el desafío que hoy nos convoca.
Preguntas de reflexión:
Considerando la relevancia del sector construcción para el empleo y el crecimiento ¿Qué medidas adicionales a las legales se podrían implementar en el corto plazo para destrabar proyectos hoy detenidos por permisología?
¿De qué forma los gremios empresariales y profesionales relacionados a la construcción pueden contribuir a generar una "cultura de cumplimiento" que eleve la calidad de los proyectos que ingresan a tramitación?
¿Qué lecciones podemos extraer de experiencias comparadas exitosas en reducción de barreras regulatorias a la inversión en construcción?
Bibliografía:
Conversatorio ACCUC de fecha mayo 23, de 2024.
Disponible en:
https://www.accuc.cl/conversatorios/hablemos-de-permisologia/
Cámara Chilena de la Construcción (2022). Balance de la Inversión en Construcción 2021 y Perspectivas 2022.
Cámara Chilena de la Construcción (2021). Infraestructura Crítica para el Desarrollo: Análisis y propuestas para un Chile sostenible al 2050.
Comisión Nacional de Productividad (2023). Análisis de los permisos sectoriales prioritarios para la inversión en Chile.
Comisión Nacional de Productividad (2019). Calidad Regulatoria en Chile: Una revisión de sectores estratégicos. Disponible en: https://www.comisiondeproductividad.cl/wp-content/uploads/2019/12/Informe_Calidad_Regulatoria_en_Chile.pdf
Consejo de Políticas de Infraestructura (2022). Infraestructura para la calidad de vida al 2050: Bases para un Chile sostenible, inclusivo y competitivo.
De la Maza, C., Orth, M., Rojas, N. y Weber, A. (2023). Índice del Costo Económico por "Permisología" (ICEP): Análisis y costos asociados al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Disponible en: http://ingenieriaempresarialyeconomia.uahurtado.cl/wp-content/uploads/2023/04/ICEP_2023_USS_UAH.pdf
Foro Económico Mundial (2019). The Global Competitiveness Report 2019. Disponible en: https://www3.weforum.org/docs/WEF_TheGlobalCompetitivenessReport2019.pdf
Instituto Nacional de Estadísticas (2023). Boletín Estadístico: Permisos de Edificación Autorizada Febrero 2023.
Ministerio de Economía, Fomento y Turismo (2021). Ley N°21.355 de Eficiencia Económica.
World Bank (2020). Doing Business 2020: Comparing Business Regulation in 190 Economies. Disponible en: https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/32436/9781464814402.pdf